Nedovoljno ulaganje u obranu, sigurnost i otpornost od strane značajnog broja savezničkih država, koje ne ispunjavaju NATO-ov cilj od minimalnih 2 posto bruto domaćeg proizvoda (BDP), ili koje jednostavno nisu u stanju financirati vjerodostojne obrambene sposobnosti, stvara političko nejedinstvo i praktična ograničenja u ispunjavanje obveza iz ugovora o kolektivnoj obrani.
Ovo pitanje u velikoj mjeri proizlazi iz političkih, a ne ekonomskih čimbenika. Unatoč ruskoj invaziji na Ukrajinu i rastućim geopolitičkim napetostima s Kinom, javnost u mnogim europskim nacijama i Kanadi daje prednost potrošnji na zdravstvo, obrazovanje i javnu infrastrukturu u odnosu na obranu. Ovo izvješće tvrdi da je očekivanje drastične promjene u ovim domaćim prioritetima potrošnje malo vjerojatno. Umjesto toga, predlaže se održivo rješenje za ovaj izazov kroz uspostavu multilateralne kreditne institucije za obranu, sigurnost i otpornost (MLI): ono što se u ovom izvješću naziva Banka za obranu, sigurnost i otpornost.
Ovaj prijedlog temelji se na više od pet godina istraživanja i analize unutar Međunarodnog osoblja NATO-a i, izvana, u akademskoj zajednici, a dopunjen je uvidima nadnacionalnog (MLI) financijskog tima JP Morgana. Uključuje perspektive iz opsežnih dijaloga, koje je pokrenuo autor, sa savezničkim predstavnicima u većini euroatlantskih vlada, uključujući ministarstva obrane, financija i vanjskih poslova. Koncept banke za obranu, sigurnost i otpornost— izvorno nazvan NATO banka koja je prvotno upućena uredu glavnog tajnika NATO-a 2019., i predstavljena u dokumentu Atlantskog vijeća iz 2020. i uvodnom izdanju Financial Timesa iz 2023.—dublje se istražuje u ovome izvješću, uključujući predviđenu operativnu dinamiku te prednosti i izazove za saveznike u njegovoj izradi.
Čime bi se bavila banka?
Od tog brifinga NATO-a 2019. geopolitički se krajolik značajno promijenio. Pojava novih izazova, osobito rata u Ukrajini i promjena globalnih gospodarskih uvjeta (više domaće kamatne stope i izloženost inflaciji), naglašavaju važnost predložene banke za potporu dugoročnog, stabilnog planiranja obrane. Za razliku od postojećih MLI-ova, od kojih nijedan nema mandat niti je opremljen za rješavanje jedinstvenih potreba saveznika za financiranje obrane i sigurnosti, Banka za obranu, sigurnost i otpornost popunila bi ključnu prazninu.8 Za saveznike u euroatlantskoj i indo-pacifičkoj regiji, banka bi mogla ići dalje od nuđenja zajmova s niskim kamatama za modernizaciju obrane do olakšavanja leasinga opreme, zaštite od valute i podržavanja kritične infrastrukture i napora za obnovu u zonama sukoba kao što su Ukrajina. Njegov protuciklički kapacitet služio bi kao financijska sigurnosna mreža za sve saveznike, čuvajući stabilnost obrambenih troškova i kolektivnu sigurnost tijekom gospodarskih padova—tj. povećanje međunarodne otpornosti.
Dodatna kritična funkcija DSR banke bila bi preuzimanje rizika za komercijalne banke, omogućujući im da prošire financiranje obrambenih tvrtki u čitavom opskrbnom lancu. Ovaj je mehanizam ključan za održavanje i proširenje proizvodnih kapaciteta, posebno za mala i srednja poduzeća (SME) koja su ključna za obrambenu proizvodnju, ali se često bore s pristupom kapitalu. Jamčeći dio rizika, DSR banka bi osigurala da te tvrtke mogu osigurati financiranje potrebno za održavanje poslovanja, ispunjavanje ugovora i ulaganje u skaliranje svojih sposobnosti. Ovaj pristup ne samo da stabilizira opskrbne lance, već i jača obrambenu industrijsku bazu, osiguravajući spremnost i otpornost proizvodnje tijekom vremena povećane potražnje ili ekonomske nesigurnosti.
Osiguravanje kreditnog rejtinga AAA bilo bi najvažnije za banku kako bi učinkovito ispunila svoj potencijal, što bi joj omogućilo pružanje jeftinih zajmova i povećanje izvedivosti potrošnje za obranu za zemlje članice banke. Ovaj bi rejting bio dostižan čak iako mnoge euroatlantske i indo-pacifičke savezničke nacije nemaju pojedinačno ocjenu AAA, koja je najbolja među obveznicama investicijskog razreda (vidi dodatak).9 Poštujući suverenitet svojih država članica, operacije banke moraju se pridržavati inherentno političke prirode uspostave MLI-a usmjerenog na obranu, sigurnost i otpornost. Predlaže se da mala skupina nacija djeluje kao sidro nacije za te napore.10
Kako bi se predložena banka učinkovito kapitalizirala, saveznici bi bili pozvani da osiguraju uplaćeni kapital, što je standardni pristup za multilateralne kreditne institucije (MLI). Osim toga, politički osjetljiv, ali inovativan prijedlog mogao bi uključivati korištenje zaplijenjenih sredstava ruske središnje banke - ili barem kamata generiranih od tih sredstava - koja se trenutno drže u Belgiji i kojima upravlja Euroclear. Iskorištavanje tih sredstava moglo bi pružiti čvrste financijske temelje za banku, omogućujući savezničkim nacijama da uspostave banku za obranu, sigurnost i otpornost s ruskom imovinom kao uplaćenim kapitalom. Usmjeravanjem sredstava ruske središnje banke, banka bi mogla financirati zajmove korištene za nabaviti oružje za Ukrajinu, omogućujući joj da održi svoje obrambene napore. Međutim, s obzirom na potencijal značajnih političkih i diplomatskih posljedica, uključujući moguće odmazde Rusije, ovaj pristup zahtijeva pažljivo razmatranje i konsenzus među potencijalnim dioničarima banke.
Učinkovito upravljanje i usklađenost s utvrđenim financijskim propisima bili bi ključni za uspješno poslovanje banke. Formiranje upravnog odbora, koji bi se sastojao od stručnjaka iz zemalja članica, bilo bi ključno za osiguranje strateškog usklađivanja i zdravog donošenja odluka. Predloženi dizajn banke, kao reguliranog subjekta, usmjeren je na rad s učinkovitošću karakterističnom za MLI, s kojima su svi saveznici i partneri upoznati i članovi.
Banka za obranu, sigurnost i otpornost predložena je kao strateški alat za rješavanje izazova potrošnje za obranu među euroatlantskim i indo-pacifičkim državama. Nudi komplementarni mehanizam financiranja, posebno koristan za države koje se bore s visokim omjerima duga i BDP-a ili visokim troškovima zaduživanja. Iako nije lijek za sve, takva bi banka mogla ublažiti fiskalne pritiske i potaknuti veća ulaganja u obranu, sigurnost i otpornost u regijama država članica. Doista, u kontekstu obrane treba napomenuti da nije previše duga ono što bi moglo biti teret za buduće generacije, već premalo ulaganja.
Osnivanje banke za obranu, sigurnost i otpornost (DSR) dijelom ovisi o članovima osnivačima s jakim kreditnim rejtingom koji podupiru njezinu financijsku stabilnost i poslovanje. Iako je krajnji cilj omogućiti članstvo svim euroatlantskim i indo-pacifičkim saveznicima, banka će u početku zahtijevati temeljnu skupinu usidrenih nacija za izgradnju svoje bilance i strukture upravljanja. Zajedničke ekspedicione snage (JEF)—koalicija deset savezničkih država s jakim kreditnim rejtingom—zajedno sa Sjedinjenim Državama i Japanom, mogle bi činiti ovu temeljnu skupinu.11 Ovaj pristup predvođen JEF-om uspostavio bi vjerodostojne temelje i potencijalno mogao poslužiti Okvir Europske investicijske banke (EIB) u kojem se napominje da se Banka za obranu, sigurnost i otpornost mora stvoriti kao zaseban pravni subjekt s vlastitim kreditnim rejtingom kako bi se osiguralo neovisno upravljanje i operativna fleksibilnost. Nakon što te uporišne zemlje uspostave povelju banke, preostali saveznici i partneri iz NATO-a, EU-a i Indo-Pacifika bit će pozvani da se pridruže kao dioničari, stvarajući uključivu i otpornu instituciju za financiranje obrane, sigurnosti i otpornosti.
Na temelju stvaranja drugih MLI konstrukcija, banka bi mogla biti operativna do 2027.
Nacrt za novu banku
Kako geopolitičke napetosti rastu, leća globalnog nadzora ostaje čvrsto uperena u savezničke nacije i njihove obrambene sposobnosti. Ipak, unatoč ovim rastućim pritiscima, jedanaest od trideset i dva NATO-a ispunilo je dogovoreni minimalni cilj obrambenih troškova od 2 posto12 bruto domaćeg proizvoda (BDP) u 2023., s očekivanjem da će ta brojka porasti na dvadeset i tri od trideset dva do kraja 2024.13 To je pozitivno, ali neizvjesnost oko toga hoće li se takvo ulaganje održati godišnjim proračunskim ciklusima i egzogenim šokovima nastavlja visjeti i nad ministarstvima financija i obrane. Iako je valjanost cilja od 2 posto diskutabilna, ove javne obveze šefova država i vlada ključne su za sposobnost Saveza da projicira i održi vojnu moć. Nemogućnost mnogih nacija da ispune ovu osnovnu vrijednost, dok uravnotežuju konkurentne domaće rashode, ne samo da potkopava kredibilitet saveznika, već i slabi učinak odvraćanja koji može projicirati na svjetsku pozornicu.
Godine 2024. zajednički izdaci za obranu NATO-a približili su se najvišoj vrijednosti svih vremena od 1,47 bilijuna dolara. Međutim, ova brojka prikriva otrežnjujuću stvarnost. Nakon što se izvrše prilagodbe za globalni paritet kupovne moći, postaje jasno da su se stvarne razine potrošnje samo vratile na one od prije dva desetljeća. Ova stagnacija je posebno alarmantna s obzirom na brzi porast potrošnje od strane potencijalnih protivnika, pri čemu NATO gubi položaj u odnosu na Rusiju i Kinu u smislu relativnih troškova. Da to stavimo u kontekst, prije ruske invazije na Ukrajinu 2022., topnička granata od 155 milimetara koštala je državu NATO-a oko 2000 dolara, ali danas je to bliže 8000 dolara.
Bez obzira na paritet kupovne moći, izazov ispunjenja obveze od 2 posto BDP-a predstavlja trenutni deficit od približno 45 milijardi USD.17 Osim toga, mnoge se zemlje srednje i istočne Europe još uvijek bore s naslijeđem Hladnog rata, oslanjajući se na zastarjelu opremu iz sovjetske ere braniti se. Modernizacija ovih sustava (uključujući mlažnjake, oklopna vozila i transportne zrakoplove) zahtijeva značajna ulaganja, koja se kreću u stotinama milijardi dolara i eura. Štoviše, nazire se mnoštvo drugih obrambenih i sigurnosnih izazova, u rasponu od zaštita strukture i potpora multinacionalnim operacijama za pomoć u obnovi Ukrajine kao i zaštita od valute za potporu saveznicima u nabavi naoružanja fakturirano u stranim valutama. Uzeti zajedno, ovi izazovi zahtijevaju izdatke koji se procjenjuju na između 535 i 845 milijardi dolara.
Brže odluke, bolji uvjeti zaduživanja
Uz saveznike koji se suočavaju sa strašnim i sve većim fiskalnim izazovima, potrebno je hrabro rješenje, a uspostava Banke za obranu, sigurnost i otpornost ispunjava taj opis. Ovo izvješće istražuje koncept banke, inicijativu osmišljenu za potporu saveznicima u euroatlantskoj i indo-pacifičkoj regiji koji se suočavaju s fiskalnim ograničenjima u ispunjavanju svojih obveza obrambenih troškova. Priznajući da su financijski izazovi i političko odlučivanje u središtu ulaganja u obranu, banku treba promatrati kao komplementarnu opciju financiranja za saveznike i njihove suverene izbore. Cilj mu je pružiti brže odluke i povoljnije uvjete zaduživanja od onih koji su dostupni mnogim nacijama, dok potencijalno pruža fiskalni prostor za sve saveznike, stvarajući tako više opcija za domaći porez i izbor potrošnje. Uzimajući u obzir različite gospodarske stvarnosti savezničkih država, ova inicijativa zahtijeva detaljnu analizu svojih implikacija za države i njihove obrambene, sigurnosne i otporne obveze.
Kroz autorove opsežne rasprave između 2018. i 2024. s predstavnicima NATO-a i dužnosnicima iz ministarstava obrane, vanjskih poslova i financija većine članica, pojavile su se tri ključne teme u vezi s bankom: njezine političke, gospodarske i obrambene implikacije. Ove interakcije naglašavaju uočene prednosti inicijative.
Politička volja ostaje ključni izazov
Međutim, prijedlog se suočava s određenim preprekama. Neke europske nacije možda preferiraju isključivu integraciju financiranja obrane unutar postojećih institucija, posebno Europske investicijske banke (EIB), dok bi Sjedinjene Države mogle gledati na banku kao na neproporcionalnu financijsku polugu američkih kredita. Kapitalizacija banke zahtijevala bi doprinose njezinih članova, a mogla bi postojati zabrinutost oko stigme zaduživanja, kao i pogrešnih predodžbi o dinamici subvencija.
Kako bi se odgovorilo na ove zadrške – posebno one povezane s jačanjem stupa EU-a unutar NATO-a – imperativ je da predloženi okvir banke za obranu, sigurnost i otpornost uključi mehanizme koji izričito priznaju i podržavaju strateške ciljeve Europske unije u području obrane unutar transatlantskom kontekstu NATO-a.
